Крым постоянно находится в фокусе геополитической борьбы мировых и региональных держав. Перелистывая страницы истории полуострова, мы видим одних и тех же участников этой борьбы: Турцию, Англию, Францию, Германию, США. Большинство из них далеки от региона и мотивы их вмешательства не объяснить заботой об этнических или конфессиональных правах населения.
История повторяется, и военные корабли стран НАТО вновь курсируют у берегов полуострова. На кону снова разыгрывается карта межнационального конфликта.
Эти события стали поводом вернуться к теме статуса Республики. Поэтому мы решили продолжить беседу о борьбе за статус республики в условиях кризиса и распада СССР и крымских референдумов 1991 и 2014 годов с экспертом по государственному праву Григорием ДЕМИДОВЫМ.
Старые оппоненты не поменяли повадки
– Григорий Викторович, геополитический интерес к Крыму не ослабевает, меняются лишь размах и стратегия поведения западных партнёров…
– Крым расположен на перекрестке торговых путей. На протяжении тысячелетий за обладание полуостровом шла борьба. Следуя собственным интересам, конкуренты стремятся использовать исторически сложившийся многонациональный и многоконфессиональный состав населения полуострова для разжигания розни, ослабления и подавления противника.
Возводя в абсолют и поддерживая интересы агрессивного меньшинства одной из национальных или религиозных общин, они взрывают хрупкий баланс отношений и ввергают население в межнациональные и религиозные войны, резню, насилие, нищету и беспросветность.
Посмотрите, во что превращены «радетелями демократии» Афганистан, Ирак, Ливия, Сирия. Чем обернулись для экономики Украины и социальных прав населения государственный переворот 2014 г. и подписание новыми властями Соглашения об ассоциации с Евросоюзом!
100 лет назад Первая мировая война и военная оккупация Крыма этими внешними игроками завершилась их полным разгромом. Геополитические игры обернулись огромными жертвами. В Крыму сделали из этого выводы и приняли Конституцию Крымской АССР 1921 года. Она закрепила принцип равенства индивидуальных и коллективных прав всех национальностей полуострова. Крым пошёл на это вопреки модной идее образования мононациональных государств.
Вторая мировая война, развязанная теми же инициаторами, кроме огромных жертв и разрушений, обернулась для Крыма депортацией народов. В качестве повода использовались доводы о том, что (подчеркиваю!) абсолютное меньшинство этих народов встало на сторону, оказало или могло оказать содействие внешнему агрессору. В итоге 76 лет назад было принято решение о ликвидации автономной республики и преобразовании её в Крымскую область.
Маятник качнуло в обратную сторону.
— Решения о депортации народов и ликвидации республики принимались за пределами Крыма и мнение его населения никто не спрашивал…
– Монополия на власть одной партии родила политический режим, не считающийся с чужими мнениями, интересами и правами. В конечном итоге он и сам не выдержал испытание на справедливость и развалился.
Крым выстоял во время политического кризиса 80-х и 90-х годов и распада СССР. Общественность и руководство удержали полуостров от межнациональных, религиозных и социальных конфликтов. Все это происходило в условиях тяжелейшей борьбы за статус и полномочия Крыма, которые давали возможность самостоятельно выбирать социально-экономическое и этнокультурное развитие региона.
В Крыму нашли решения, которые затем использовались на уровне СССР и Евросоюза, отразились в Лиссабонском Договоре ЕС, изменениях Конституции Украины 2004 года и в поправках Конституции России 2020 года.
Вы знаете, что в тот период обсуждалась тема о создании еврейской республики в Крыму?
– Нет, слышать об этом не приходилось.
– В какой-то период высказывались предположения, что депортация крымских этносов как-то связана с идеей создания еврейской республики в Крыму. Ведь эта темя поддерживалась международными игроками и нужно было время, чтобы оценить все её последствия.
Не думаю, что эти инициативы стали поводом для депортации из Крыма других народов. На мой взгляд, Сталин такими средствами решал задачу обеспечения территориальной целостности СССР и ликвидации этих угроз по периметру границ Союза. Кстати, такими же доводами обосновывался отказ руководства Украинской ССР и Грузии в возвращении на их территорию депортированных народов. Это зафиксировано в официальных документах. И эта позиция грузинского правительства была поддержана США.
Советский Союз и Россия не был «родиной идеи» депортации народов для обеспечения безопасности государства и его территориальной целостности. Мировая история насыщена фактами таких принудительных переселений ради сохранения или расширения «жизненного пространства» избранным государствам. Имели место и бредовые планы ликвидации целых народов.
И в наше время, например, высказываются намерения очистить население Юго-Востока Украины от несогласных с политикой её нынешних властей и идеями неофашистских движений.
– В этом контексте тема борьбы за статус республики звучит особенно остро. Как в то неспокойное время Крыму удалось пройти по тонкой грани политических противоречий и удержать мир на полуострове?
– Обращу внимание читателей на то, что борьба за статус республики и её полномочия в той исторической ситуации фактически была битвой за выживание. Этот внутренний смысл происходящих процессов ещё сложно улавливался в заявлениях и мнениях политиков тех лет. Никто тогда даже представить не мог уровень надвигающейся опасности, хотя она уже «стояла на пороге».
Достаточно сказать, что официальные заявления о выходе из Союза звучали в Армении и Азербайджане в 1989 году. Произошло это из-за неспособности союзного руководства урегулировать конфликт в Нагорном Карабахе. В 1990-м аналогичные заявления сделаны в Грузии из-за конфликтов с Абхазией и Южной Осетией, и в Прибалтике.
В этой сложнейшей обстановке Крым выбрал путь мирного правового выхода из кризиса. А для этого необходимо было на каждом этапе учитывать интересы разных сторон и находить баланс. Это сложно.
– Решением крымского референдума 1991 года предусматривалось восстановление Крымской АССР как субъекта Союза и участника нового Союзного договора.
– Поэтому, учитывая действующие союзные и украинские конституции и законодательство, руководство Крыма после референдума обратилось в Верховный Совет УССР с ходатайством внести изменения в Конституцию Украинской ССР. Это и был правовой путь. Сохранить Союз как вы знаете, не удалось. В дальнейшем подтвердилась правильность основной части избранной формулировки вопроса на референдум – а именно о восстановлении Крымской АССР. Этот статус утвержден общекрымским референдумом.
Напомню, что Крымская АССР являлась автономным государством и субъектом РСФСР. В составе Украины он так и не был реализован. А статус территориальной автономии и права населения, неоднократно гарантированные государством Украина, вопиюще нарушались. Поэтому мы и вернулись в состав России. О причинах и основаниях такого решения нужен отдельный разговор. Уверяю вас, он будет очень аргументированным и весьма неприятным для нынешних киевских правителей.
Мы уже отмечали, что государственными языками в Крымской АССР являлись русский и крымско-татарский. Конституциями в редакции 1921, 1929, 1937 годов закреплялись система органов власти, вопросы ведения автономной республики и основы разграничения вопросов ведения с Федерацией, индивидуальные и коллективные национальные права крымчан.
Имели место и характерные для того исторического периода отрицательные аспекты: концентрация власти за Союзным центром, ограничение самостоятельности в сфере законодательства, налоговых, бюджетных полномочий всех других уровней власти. Очевидной была необходимость децентрализации вопросов ведения и полномочий и гарантии прав крымчан.
Руководство полуострова учитывало интересы вернувшихся на родину
– Получается, при подготовке законопроектов необходимо было отталкиваться от предыдущего статуса республики?
– Таково решение референдума. Дополню к уже сказанному о статусе Крымской АССР, что согласно конституциям Крымской автономной республики и Конституции РСФСР Севастополь входил в состав Крымской АССР, а затем Крымской области. Военно-морская база и Черноморский военно-морской флот принадлежали России, но, согласно Союзному договору 1922 г., переданы ею в ведение и управление Союза.
Кстати, признание Беловежским Соглашением этого договора прекратившим действие давало основание России ставить вопрос о возвращении сторон договора в первоначальное состояние. В данном случае – о возвращении Черноморского ВМФ, а следовательно и Севастополя, поскольку отделить их друг от друга невозможно.
Эти аргументы и сейчас актуальны. Если возникнет необходимость, то решения о территориальных изменениях союзных республик, включая передачу Крыма Украине, необходимо обсуждать с позиции их соответствия Союзному Договору, конституционным процедурам и гарантиям территориальной целостности республик.
В соответствии с Союзным Договором 1922 г. и вопросам ведения Союзного центра, постановлением Совмина СССР установлено административное подчинение Севастополя и базы Черноморского ВМФ по вертикали непосредственно союзным органам без изменения его территориальной принадлежности РСФСР, Крымской АССР, а затем и области.
– Во время Великой Отечественной войны из Крыма выслали немцев (дважды), крымских татар, греков, болгар, армян, итальянцев. В 1945 году Крымскую АССР ликвидировали, а в 1954-м Крымскую область передали в состав Украины, обосновывая это решение экономической целесообразностью. Но причины же совершенно в другом, так?
– Документы о тех событиях свидетельствуют о произволе руководства страны, совершенно не считавшегося ни с требованиями конституций, ни с интересами крымчан. Сама дата передачи Крыма приурочена к 300-летию Переяславской Рады. А в решениях нет ни слова о гарантиях прав крымчан в другой союзной республике. Украинские власти до конца 80-х годов препятствовали возвращению насильственно выселенных людей. Но они возвращались на родную землю, их необходимо было включить в политическую систему Крыма. Они должны были иметь своих представителей в органах власти, восстановить права.
В 1991 г. восстановление автономной республики осложнялось отсутствием рабочей группы от Крымского областного совета, представляющего официальную позицию в подготовке и проведении в Верховном Совете УССР проектов по этому вопросу. Крым не представил свой законопроект, а — лишь обращение с просьбой закрепить в Конституции Украины восстановление автономной республики.
Отсутствовал опыт взаимодействия в решении таких вопросов. Первая крымская рабочая группа по подготовке закона о разграничении полномочий сформировалась лишь в 1992 г. А проекты закона о восстановлении республики и внесении изменений в Конституцию Украины разрабатывались и проводились депутатами от Крыма в Верховном Совете УССР. Забегая вперед, скажу, что внесение изменений в Конституцию Украины затянулось на несколько месяцев. На их рассмотрение в июне 1991-го от Крыма приехал не Н. Багров, а премьер В. Курашик. Все предложенные варианты были отклонены на стадии обсуждения в комиссиях. На пленарном заседании, несмотря на огромные усилия, прошла лишь строка, что в составе УССР есть Республика Крым, которая самостоятельна в осуществлении своих полномочий. Но этих полномочий ещё необходимо было добиваться.
– Законодательные инициативы проходили с боем?
– К сожалению, да, но других вариантов не было. Ещё во время перестройки существовала практика принятия обычных законов предварительно, до внесения изменений в Конституцию. Ей и следовали. Сначала пошли на принятие закона о восстановлении автономной республики, а затем внесли изменения в Конституцию УССР.
Попытки провести объёмный законопроект, закрепляющий статус автономного государства, в том числе как субъекта будущей украинской федерации, государственные языки, систему органов власти, очертить рамки законодательных и других полномочий республики, не увенчались успехом. Процесс заходил в тупик. Эти обстоятельства обсуждались в нашей депутатской группе, в том числе и с участием Н. Багрова. Безусловно, он встречался с Л. Кравчуком, И. Тимченко, руководством фракции компартии. Но и его усилий оказалось недостаточно.
Политические доводы против автономной республики в унитарном государстве и тем более как субъекта Союза дополнялись правовыми аргументами: тем, что общекрымский референдум проводился в отсутствие закона о референдуме и его решение не имеет юридической силы; что Крымский областной совет превысил свои полномочия; нужно прежде законом определить, что такое референдум, плебисцит и опрос, закрепить, кто их назначает и порядок проведения, силу решений; после чего провести референдум согласно закону; что Конституция УССР не предусматривает наличия автономной республики и уже поэтому референдум и его решение незаконны; и, наконец, давайте внесем изменения в Конституцию, примем закон о референдуме, после чего и вернемся к этому вопросу.
Эти и другие претензии безусловно влияли на депутатский корпус. И в многочисленных ожесточенных дискуссиях, как до, так и на пленарном заседании Верховного Совета нужно было приводить не просто убедительные контраргументы, а менять позиции депутатов. Референдумы, как и мирные собрания и демонстрации, были предусмотрены еще Сталинской Конституцией СССР 1936 г., но законы не были приняты до сих пор.
Сколько еще их ждать? Шла реформа СССР и его правовой системы. Если следовать логике противников, то принятие законов о собственности с государственной, коммунальной и частной ее формами, о местном самоуправлении, выводящем его из системы органов государственной власти, о фермерском хозяйстве, Земельного кодекса и т.д. — все противоречит Конституции.
Эту ситуацию мы постоянно обсуждали с И. Тимченко – помощником Л. Кравчука, курировавшим крымский вопрос. Затем обратились к Л. Кравчуку, который обладал редким опытом управления депутатским корпусом и ходом работы в зале пленарных заседаний. Он руководил фракцией большинства – коммунистов — и не только знал настроения, но и формировал их и мог использовать для решения вопроса.
Кравчук был категоричен и сказал, что принять этот закон можно только при условии, что его содержание будет сведено к минимуму и из проекта уберут все положения, вызывающие возражения. С этим вынуждены были согласиться и Н. Багров и наша депутатская группа.
В размышлениях над вариантами решения родилась идея подготовить проект, который, кроме восстановления автономной республики, наделял бы Крымский областной совет статусом Верховного Совета и включал его в разработку и принятие конституции, определение статуса и полномочий автономной республики. Такой проект подготовили. Он прошёл процедуру обсуждений и согласования.
И 12 февраля 1991 года Верховным Советом Украинской ССР принят Закон «О восстановлении Крымской АССР», согласно которому восстановлена Крымская АССР, Крымский областной Совет народных депутатов наделён статусом Верховного Совета Крымской АССР, и ему поручено подготовить Конституцию Крымской АССР.
При этом в законе, в отличие от установленного в СССР порядка, не было указано, что Конституция Крыма подлежит утверждению Верховным Советом УССР. Благодаря этому в условиях конфликта в мае 1992 г. была принята Конституция РК без утверждения её ВР Украины. Это подвигло Киев на компромисс в принятии закона о разграничении полномочий. Постановлением о порядке введения в действие закона о восстановлении республики предусмотрено, что в состав ВС Крымской АССР должны быть доизбраны депутаты от Севастополя, а также представители от депортированных народов.
– Как с позиции времени и опыта вы оцениваете этот закон?
– За внешней краткостью документа он решал ряд принципиальных задач. Во-первых, восстанавливал автономную республику, чем фактически признавалось и подтверждалось решение общекрымского референдума. Во-вторых, Крымский областной совет наделялся статусом Верховного Совета Крымской АССР. Тем самым республика сразу же получила легитимный высший представительный орган без проведения всеобщих выборов. В-третьих, за Верховным Советом Крымской АССР закреплялись полномочия подготовить конституцию, а значит, определить статус, систему и полномочия органов власти.
Постановление о порядке введения закона в действие предписывало избрание депутатов от Севастополя, а это значит, что фактически признавалось решение общекрымского референдума 1991 г. о восстановлении Крымской АССР, в состав которой входил ранее Севастополь. Конституцией УССР 1977 г. он был выделен в самостоятельную административно-территориальную единицу.
Таким образом, законодательный акт Украины свидетельствовал о согласии официального Киева с решением референдума и возвращением Севастополя в состав Крымской АССР. И депутаты от Севастополя были не только доизбраны в 1991 г., но и избраны в состав Верховного Совета следующего созыва на выборах, проведенных по решению Верховного Совета Крыма в Севастополе в 1994 г.
В повестке дня – «севастопольский вопрос»
– Во все времена Севастополь был в центре стратегических интересов…
– Я уделяю этому вопросу максимум внимания потому, что российская оппозиция с учеными юристами – её сторонниками раскритиковали Указ Президента России от 17 марта 2014 г., в котором сказано: «Учитывая волеизъявление народов Крыма на общекрымском референдуме, состоявшемся 16 марта 2014 г., признать Республику Крым, в которой город Севастополь имеет особый статус, в качестве суверенного и независимого государства».
Критиковался факт признания Крыма независимым государством, который, к слову, стал основанием для заключения договора о включении полуострова в состав России. По мнению оппозиции, признание Крыма независимым государством противоречит принципу территориальной целостности Украины. В свою очередь, ссылаясь на Конституцию Украины, оппоненты доказывают, что Севастополь не мог быть включен в состав России, поскольку не входил в состав Республики Крым.
– Как всегда в таких случаях избирательно приводятся одни доводы и игнорируется ряд других.
– Именно. Примите во внимание факт, что возвращение Севастополя в состав восстановленной Крымской АССР закреплен решением общекрымского референдума 20 января 1991 г., которое никем не отменялось и не признавалось незаконным. Вхождение Севастополя в состав РК с особым статусом подтверждено Конституцией РК 1992 г. Законом Украины о восстановлении Крымской АССР и постановлением о доизбрании депутатов от Севастополя в Верховный Совет Крыма от 12.02.1991 г., избранием депутатов от города непосредственно населением Севастополя на легитимных выборах весной 1994 г.
Принятый в 1992 г. Закон Украины «О разграничении полномочий между органами государственной власти Украины и Республики Крым» содержит положения, распространяющие юрисдикцию Республики Крым на всю территорию Крыма, включая Севастополь и даже военные базы. Закон этот закрепил государственные гарантии Украины полной и безусловной реализации полномочий Республики Крым, предусмотренных этим законом, и не допускал изменения их в одностороннем порядке.
Однако эти гарантии нарушены Украиной. 17 марта 1995 г. этот закон в одностороннем порядке Верховной Радой Украины признан утратившим силу, а Конституция РК 1992 г. отменена.
Обосновывать доводы оппозиции столь циничным нарушением государством собственных гарантий, закрепленных своим же законом, — не только юридически некорректно, но и аморально. Такой произвол нельзя принимать в качестве юридического основания своих доводов и требований. Значит, оппозиция готова также поступать с государственными гарантиями прав граждан и субъектов Российской Федерации.
Этот государственный акт противоречит не только собственным законам, но и общечеловеческой морали. Хотя для нынешнего официального Киева это стало нормой. Разбираться с этими перипетиями нарушения Украиной собственных государственных гарантий — дело самого государства.
Нельзя забывать, что во время референдума 2014 г. Севастополь не имел легитимного главы города в силу того, что А. Чалый избирался в нарушение установленного законодательством порядка. Уже по этим основаниям решения органов местного самоуправления о воссоединении могли ставиться под сомнения и быть признаны незаконными. Как и принятие отдельным решением города в состав другого суверенного государства.
Эти аспекты обсуждались в марте 2014 г. Думали провести совместное заседание Верховного Совета АРК и городского совета Севастополя, чтобы, опираясь на решения общекрымских референдумов, принять учредительный акт о создании независимого государства – Республика Крым с особым статусом Севастополя в его составе. По ряду причин этот вариант не был принят. Руководству Севастополя о них известно лучше. Но поиск решения не мог затягиваться до бесконечности.
В итоге, выполняя решения общекрымских референдумов и основываясь на них, Верховный Совет РК как единственный легитимный орган власти в Крыму и в отсутствие легитимных высших органов власти в стране (!), принял вначале Декларацию, а затем постановление о независимости. Крым провозглашен независимым государством Республикой Крым, в котором Севастополь имеет особый статус.
Видимо, это и привело к тому недоразумению, что Чалый прилетел в Москву в свитере. При этом Республика Крым не возражала против закрепления особого статуса Севастополя в Российской Федерации в связи с принятием её в состав России. О нюансах больше могут рассказать О. Белавенцев, В. Константинов и А. Чалый.
Все крымчане и другие участники этих событий находились тогда в стрессовой ситуации. Можно себе представить уровень напряжения тех, кто непосредственно принимал решения. Указом Президента России и актами Верховного Совета Республики Крым вопрос закрыт. Разумеется, это моя личная, а не официальная позиция.
И в-четвертых, нельзя забывать о том, что ещё в 1991 году общественные объединения депортированных народов выдвинули своих представителей в состав Верховного Совета Крыма. Затем на всеобщих выборах в 1994 г. они включились в политическую систему республики как представители народа Крыма.
Руководство Крыма вместе с представителями депортированных народов принимали нормативные акты о восстановлении их прав и обустройстве в Крыму, а также решения о полномочиях республики и общих вопросах развития Крыма.
После принятия закона Украины о восстановлении Крымской АССР и внесением изменений в Конституцию Украинской ССР факт восстановления республики обрёл полную легитимность. Предстоял сложнейший процесс закрепления полномочий Крымской АССР согласно Конституции и законам СССР и Украины.
В этот период политическая и социально-экономическая ситуация в Союзе крайне обострилась. 17 марта 1991 г. в общесоюзном референдуме о сохранении СССР не участвовали уже 6 союзных республик.
Все эти события требовали активных действий руководства Верховного Совета Крымской АССР по принятию Конституции республики, закреплению её полномочий и разграничению вопросов ведения с Украиной. К сожалению, до обретения Украиной независимости полномочия автономии так и не были прописаны.
