Международное наблюдение за выборами в СНГ: пределы влияния и изменение модели

По мере расширения зоны политического влияния евроатлантических институтов на восток противоречия между Россией и Западом постепенно нарастали. Если в странах Восточной Европы Запад сталкивался только с недовольной риторикой России, то в СНГ, по словам российского президента, «зоне привилегированных интересов России», этой экспансии оказывается уже вполне реальное сопротивление, с использованием имеющихся в распоряжении российского руководства экономических, социальных и политических рычагов. Соответственно, сообразно новым политическим реалиям меняется и тактика продвижения собственных интересов западными странами.

Начиная с грузинской «революции роз» 2003 г., поводом для которой послужили результаты ноябрьских парламентских выборов, в политический обиход вошло понятие «цветных революций». Их суть заключается в смене одного политического режима на другой под давлением уличных протестов и зарубежных оценок, при формальном соблюдении демократических процедур, и без явного выхода за рамки конституционного поля. Тем самым, соблюдается видимая легитимность нового правящего режима (в отличие, скажем, от прямого военного переворота, путча, и т.п.), и обеспечивается возможность резкого изменения государственного курса в желаемом направлении.

Поскольку демократическая смена власти осуществляется в ходе выборов, их проведение, включая все этапы, от ведения избирательных кампаний ведущими политическими силами, до имплементации результатов, становится ключевым и, едва ли не единственным периодом, для применения технологий «цветных революций». Значительное влияние на ход внутриполитических процессов при этом оказывают международные оценки проведения выборов. Достаточно вспомнить только предварительное заключение миссии наблюдения БДИПЧ ОБСЕ, давшее «правовое обоснование» началу «оранжевой революции» в конце 2004 г. на Украине. Таким образом, организации, осуществляющие наблюдение становятся важными международными игроками, способным оказывать значительное влияние на ход внутриполитических процессов в тех странах, где они работают.

На сегодняшний день в мире существует целый ряд международных организаций, в чьи функции входит мониторинг избирательной деятельности и оказание помощи в проведении выборов. Типологически их можно разделить на три большие группы: международные организации, объединения организаторов выборов, а также национальные наблюдатели. За исключением последней группы, общее количество организаций такого рода незначительно, и имеет смысл перечислить и вкратце охарактеризовать их, поскольку, в конечном счете, это будет иметь значение для обобщенных выводов.

К числу объединений организаторов выборов, действующих, в т.ч. и на пространстве СНГ, относятся Ассоциации организаторов выборов стран Европы и стран Азии (соответственно, АОВСЕ и АОВСА). Они выступают в качестве некоммерческих неправительственных региональных организаций, обладающих правосубъектностью на основе международных законов, зарегистрированных в одной из стран-участников.

Из международных организаций можно назвать международный республиканский институт (IRI — International Republican Institute), Национальный демократический институт (NDI — National Democratic Institute), Международный фонд избирательных систем (IFES — International Foundation of Electoral Systems), Межпарламентскую ассамблею СНГ, а также уже упомянутый БДИПЧ ОБСЕ.

Республиканский и демократический институты, хотя формально и являются международными организациями, зарегистрированы в США и финансируются из бюджета этой страны. То же касается и IFES, который, по сути дела, является американской неправительственной организацией, осуществляющей методическую и техническую поддержку избирательных процессов в ряде стран. Соответственно, такая деятельность носит односторонний характер, а сам фонд может рассматриваться в качестве инструмента распространения американского влияния в мире.

БДИПЧ и МПА СНГ относятся к организациям, созданным на основе существующих международных объединений, обладающих правосубъектностью. Однако, если деятельность МПА по мониторингу выборов регламентируется соглашениями, принятыми СНГ, то иная ситуация складывается с БДИПЧ ОБСЕ.

Бюро, в рамках мандата полученного от ОБСЕ, официально действует в качестве одной из исполнительных структур ОБСЕ (в том числе, осуществляя мониторинг выборов в странах — членах ОБСЕ), что придает ему соответствующий международно-правовой статус. Вместе с тем, «де-факто» Бюро превратилось в самостоятельную организацию, имеющую собственные регламенты, права дипломатического иммунитета, штатное расписание, самостоятельное финансирование, а также счета в банках и иные атрибуты международного юридического лица. Таким образом, заключения БДИПЧ обладают значительным политическим весом и способны оказывать влияние как на международное мнение, так и на ход внутриполитических процессов.

К сильным сторонам деятельности этой организации следует отнести выработку определенной методики наблюдения и, как правило, широкий охват наблюдений на всех этапах подготовки и проведения выборов. Тем не менее, деятельность этой организации сложно назвать позитивной и способствующей реальному становлению демократических институтов в наблюдаемых странах.

В качестве наблюдателей чаще всего выступают не эксперты международного уровня, способные объективно подойти к оценке выборов, а простые граждане (студенты, пенсионеры), не знакомые с особенностями национального менталитета, политических культур. Все это приводит к тому, что, несмотря на репрезентативную статистическую базу наблюдений, заключения БДИПЧ, часто носят предвзятый характер и могут служить инструментом воздействия на внутриполитическую ситуацию в странах наблюдения.

Более того, наработанная методика наблюдения не является универсальной, а значит отсутствуют и критерии оценки, что привносит в работу Бюро элемент произвола. В странах с различными сложившимися демократическими системами методика БДИПЧ может демонстрировать диаметрально противоположные результаты.

Вообще вопрос методики наблюдения за выборами на основе четких критериев является одним из ключевых моментов в обосновании политических резолюций. Например, в США отсутствует единая федеральная избирательная система, что не позволяет применять «универсальные методики», наработанные БДИПЧ для оценки выборов в этой стране. Тем не менее, у международных наблюдателей не вызывает сомнений, что сложившаяся в США политическая система отвечает демократическим стандартам. С другой стороны, внутреннее избирательное законодательство, мало учитывающее рекомендации международных организаций, например белорусское, также оставляет небольшое пространство для критики БДИПЧ, поскольку оценки производятся исходя из соответствия процедур законодательным нормам.

Таким образом, для того, чтобы институт наблюдения за выборами был достаточно эффективным инструментом для воздействия на внутриполитическую ситуацию, в современных условиях мало дать итоговую оценку выборам. Необходимо вести постоянную работу с различными политическими силами, организаторами выборов и законодательными органами на всех этапах избирательного процесса.

То, как работают различные международные институты в настоящих условиях, можно проследить на примере подготовки и проведения выборов в киргизский парламент 10 октября 2010 г. Особую остроту и драматичность выборам добавляло то обстоятельство, что они проводились после серьезных беспорядков в апреле-июне 2010 г.. Политические силы, как внутри республики, так и вне ее, не хотели их повторения. Таким образом, прямая поддержка из-за рубежа какой-то одной партии или лидера отсутствовала. В этих условиях зарубежными структурами работа велась с самыми широкими общественно-политическим слоями и движениями.

На постоянной основе в Киргизии работают упомянутые выше Международный фонд избирательных систем (IFES), Национальный институт демократии, агентство международного развития США (USAID), и миссия ОБСЕ в Киргизии. Деятельность этих организаций носит комплексный, скоординированный характер и включает в себя работу с центральной комиссией по выборам и проведению референдумов (ЦК) Киргизии; с местными неправительственными организациями, которые вовлекаются в процесс мониторинга выборов; работу со СМИ, а также взаимодействие с международными миссиями наблюдения за выборами.

В частности, все эти организации принимали активное участие в подготовке методических рекомендаций и оказании технической поддержки ЦК Киргизии. В методическом плане были подготовлены и изданы рекомендации по организации выборов участковыми избирательными комиссиями (УИК) и районными избирательными комиссиями (РИК), а также справочник, содержащий контактную информацию организаторов и участников выборов депутатов парламента Киргизии (наименование организации или партии, ее адрес, ФИО, номера мобильных и стационарных телефонов). Разработка методических материалов проводилась представительством IFES в Киргизии при содействии USAID и согласовывалась с ЦК Киргизии, печать материалов проводилась при поддержке центра ОБСЕ в Бишкеке на типографском оборудовании, принадлежащем США. В ходе подготовки к выборам представительство IFES провело серию семинаров и тренингов для членов УИК и ЦК.

Техническая помощь заключалась в предоставлении УИК необходимых технических средств, предусмотренных методиками проведения выборов: невидимых чернил, УФ-фонариков, факсовых аппаратов (в ходе выборов до 50% из них оказались неработоспособными). Помимо этого, представительства IFES и USAID принимали непосредственное участие в установке и поддержке работы государственной автоматизированной системы выборов Киргизии (ГАС «Шайлоо») и, соответственно имели прямой доступ к данным, поступающим из РИК, обобщенным материалам, и имели возможность оказывать воздействие на процесс подсчета голосов на любом из этапов.

Значительное число внутренних независимых наблюдателей рекрутировалось, обучалось и оплачивалось международными фондами. Наиболее активную роль среди них играли НПО «Права человека и демократия». Ее активисты были отмечены примерно на половине избирательных участков в ходе голосования и присутствовали при подсчете голосов УИК и в территориальных избирательных комиссиях. При этом ими заполнялись формализованные формы отчетности, осуществлялся сбор фактической информации по методикам разработанным IFES и NDI.

Финансирование этой деятельности осуществляется Госдепом США через USAID, а также непосредственно правительствами Великобритании, Австрии и Швейцарии.

Международная миссия наблюдения за выборами БДИПЧ ОБСЕ тесно координировала свою деятельность с центром ОБСЕ в Бишкеке.

Таким образом, через ГАС «Шайлоо», активистов местных НПО и международных наблюдателей западные институты имели возможность контролировать процесс проведения выборов и подсчета голосов в результате парламентских выборов в Киргизии. Наличие релевантной информации, тесные контакты с ЦК Киргизии и представителями СМИ позволяют воздействовать на электоральные процессы на любом из этапов подготовки проведения выборов и референдумов, изменять расклад политических сил в стране.

Киргизия — это не единичный случай применения подобных комплексных технологий. Упомянутые выше организации работают во многих республиках СНГ, включая и Украину. Все это дает основания полагать, что западными странами выработана новая неконфронтационная форма оказания влияния на внутриполитическую ситуацию в постсоветских странах, позволяющая не прибегать к грубым средствам, подобным поддержке «цветных революций».