МОЖЕТ, И СВО НЕ ПОНАДОБИЛОСЬ БЫ
В условиях распространяемых Западом обвинений России в «аннексии» Крыма, председатель Госсовета Республики Крым В.Константинов выступил с инициативой об оценке законности актов 1954 г. о передаче Крыма в состав Украины.
Постановка вопроса о законности передачи полуострова с его населением из одной союзной республики в другую требует обращения к конституционно-правовым основам Союза ССР, союзных и автономных республик. Не к экономическим обоснованиям целесообразности такого решения и не к оптимизации системы управления. Все эти аспекты могут обсуждаться.
Но при принятии решения следует оценить его с точки зрения законности и соответствия положениям конституции. Ведь основная функция конституции — это закрепление гарантий таких прав и следующих из этого правовых основ принятия решений органами власти. А это решение, безусловно, затрагивало интересы союзных республик и, самое главное, права и интересы граждан, населения Крыма.
Предыстория вопроса
Крымская АССР ранее входила в состав РСФСР, и ее конституциями в редакции 1921, 1929, 1937 годов закреплялись система органов власти, вопросы ведения автономной республики в составе РСФСР, права граждан. Государственными языками являлись русский и крымско-татарский. В местах компактного проживания других национальных общин использовались и их языки.
Согласно этим конституциям и Конституции РСФСР Севастополь входил в состав Крымской АССР. Военно-морская база и Черноморский военно-морской флот принадлежали России, но после образования СССР переданы ею в ведение и управление Союза. Без изменения территориальной принадлежности Севастополя России.
Во время войны из Крыма были депортированы немцы (дважды), крымские татары, греки, болгары, армяне, итальянцы. А в 1945 г. Крымскую АССР ликвидировали. С позиции конституционного права все эти действия были незаконными, поскольку конституции не наделяли органы власти полномочиями на депортацию народов и ликвидацию автономных республик. При оценке тех или иных событий мы должны, в конце концов, исходить из конституции и права.
В России после смерти Сталина, уже в 50-х годах депортированные народы вернулись на родину и были восстановлены автономные образования. Пошел сложный процесс их обустройства. Поэтому следует отличать политику России от политики Украины даже в период СССР.
Но Крым в 1954 г. был передан в состав Украины, и украинские власти до конца 80-х годов препятствовали возвращению депортированных с полуострова народов. В подтверждение можно ознакомиться с письмом первого секретаря ЦК компартии УССР П. Шелеста в ЦК КПСС от 22 июня 1966г. и многочисленными другими документами (Депортированные крымские татары, болгары, армяне, греки, немцы. Сборник документов 1941-1998гг., Киев, Абрис, 1999г.)
Из-за долгого препятствования киевских властей возвращение депортированных в Крым и их обустройство пришлось на всем известный период масштабного политического, экономического, и социального кризиса в СССР. Когда были пустыми не только полки магазинов и бюджеты органов власти всех уровней, но и доходы самого населения. Что многократно усложнило возвращение и обустройство. Это создало поводы для конфликтов, как в прежних местах депортации, так и по месту возвращения.
Тем не менее, в Крыму в столь критичной ситуации заметных межнациональных и межрелигиозных конфликтов в обществе не произошло.
Для крымчан было очевидно, что все население полуострова оказалось в крайне неблагоприятном положении и нужно выживать вместе. Этот феномен толерантности еще подлежит осмыслению: во все времена есть желающие спровоцировать в Крыму конфликт и погреть руки на чужой беде.
Нужно отметить, что в тот период в целом ряде союзных и автономных республик власти проявили слабость, пошли на поводу национал-радикалов либо пытались использовать их в своих интересах. Это привело к кровавым межнациональным конфликтам, а в ряде случаев — и к нарушению территориальной целостности республик.
В этой сложной обстановке власти Крыма не поддались на призывы радикалов и позицию властей Украины, которые открыто препятствовали возвращению депортированных крымских этносов. В Крыму была создана рабочая группа для изучения проблемы и выработки вариантов ее решения. Она посетила места наиболее многочисленных поселений депортированных, в частности, Фергану. В этом регионе, как известно, произошел массовый и кровавый конфликт местного населения с депортированными.
Здесь были проведены встречи с конфликтующими сторонами. Группа ознакомилась с условиями проживания депортированных и настроениями населения. С властями Ферганы были обсуждены проблемные вопросы. Выводы рабочей группы стали основанием для решения об организации возвращения репатриантов в Крым. Таким образом в крымском обществе была создана доминанта безусловности и безальтернативности возвращения, обустройства и восстановления прав депортированных.
Предпосылки произвола
Возвращаясь к правовой оценке решений о депортации крымских этносов, ликвидации автономной республики и передачи Крымской области в состав УССР, следует прежде всего ознакомиться с положениями конституций СССР, РСФСР, УССР, принимавшихся в конкретных исторических условиях и закреплявших вопросы ведения органов власти, прежде всего — верховных советов и их президиумов.
В связи с предметом темы — передачей Крыма из одной союзной республики в другую, необходимо отметить, что наличие территории и проживающего на ней народа как источника власти на данной территории, является основополагающими признаками государства. Иными словами, это государствообразующие основы.
При этом территория государства определяется официально установленными границами. Поэтому в качестве гарантий территориальной целостности принятие решений об изменении границ регулируется положениями конституций. И решение об этом является обязательной, неотъемлемой и важнейшей юридической составляющей изменения территории.
Произвол в решении таких вопросов недопустим.
Это в полной мере учитывалось конституциями республик в период образования Союза ССР, которыми их права были защищены. Например, статьей 49 Конституции РСФСР от 10 июля 1918г. к исключительным полномочиям высших представительных органов — Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов было отнесено «Установление и изменение границ, а равно отчуждение частей территории РСФСР…».
Аналогичные положения закреплялись Конституцией Азербайджанской ССР от 19 мая 1921г., Конституцией Армении от 2 февраля 1922г., Конституцией Грузии от 22 февраля 1922г. Конституцией Украинской ССР от 10-14 марта 1919г. решение этого вопроса было отнесено к ведению республики без указания органа власти, уполномоченного на принятие такого решения!
Договором об образовании Союза ССР от 30.12.1922 г. к вопросам ведения СССР было отнесено «изменение внешних границ Союза». А Конституцией СССР от 5.12.1924 г. к ведению СССР отнесено «изменение внешних границ Союза, а также урегулирование вопросов об изменении границ между союзными республиками». Акцентирую внимание: не принятие решений об изменении границ союзных республик, а урегулирование этих вопросов.
С учетом внешних угроз в дальнейшем в стране была введена мобилизационная форма управления с сосредоточением властных полномочий в компетенции Союзного центра. Окончательно она была закреплена Конституцией СССР 1936г. Концентрация властных полномочий, финансовых и экономических ресурсов позволила осуществить индустриализацию и победить во Второй Мировой войне.
Обратной стороной реформы являлось ограничение прав союзных и автономных республик и их возможностей влиять на политику Союзного центра. Что создало риски произвола союзных властей, нарушения ими прав союзных и автономных республик, а также нарастания внутреннего конфликта.
Произвол как реальность
Крым испытал произвол на себе в полной мере, пережив депортацию крымских этносов, ликвидацию автономной республики и передачу полуострова с населением в другую союзную республику. В нарушение всех конституционных гарантий. Как уже отмечалось, депортация этносов и ликвидация автономных образований являются в принципе противоправными действиями. Никакие конституции не наделяют органы власти такими полномочиями.
О странной приверженности к подобной политике депортации по национальному признаку последовательно заявляют нынешние киевские власти.
И при этом страстно клеймят сталинские репрессии. Пора бы в зеркало на себя посмотреть.
Относительно передачи Крыма Украине нужно отметить следующее. Согласно пункту д) статьи 14 Конституции СССР 1936 г., действовавшей в тот период и определявшей вопросы ведения СССР, к «Ведению Союза ССР и его высших органов власти и органов государственного управления» отнесено «утверждение изменений границ между союзными республиками». Тем самым Союзный центр был уполномочен лишь на утверждение решений союзных республик об изменении границ между ними. Статьей 18 Конституции СССР 1936г. устанавливалось также, что «территория союзных республик не может быть изменяема без их согласия».
Конституциями союзных республик, включая РСФСР и УССР, принятыми на основе Конституции СССР 1936г., также закреплялось, что границы республики не могут изменяться без их согласия. Однако, в отличие от прежних конституций, органы, уполномоченные на решение именно вопросов о передаче территории и изменении границ, прямо не указывались.
Следовало исходить из общих положений о разграничении компетенции между органами власти. Согласно статьям 31 Конституции СССР 1936г., 23 Конституции РСФСР 1937г., 22 Конституции УССР 1937г.к ведению Верховных Советов относилось решение всех вопросов, за исключением тех, которые отнесены к компетенции президиумов ВС и правительств.
Но в соответствии со статьями 49 Конституции СССР, 33 Конституции РСФСР, 30 Конституции УССР президиумы ВС не имели полномочий на принятие решений о передаче территории и изменении границ союзных республик. По таким вопросам они могли выполнять чисто технические функции по их подготовке для вынесения на утверждение Верховными Советами.
В качестве примера легитимной практики передачи части территории и изменении границ союзных республик вновь можно привести Указпрезидиума Верховного Совета СССР от 13 февраля 1956 года № 5 «О частичном изменении границы между Казахской ССР и Узбекской ССР», который гласил:
«В связи с постановлением Верховного Совета Казахской ССР от 21 января 1956 г. «О передаче Бостандыкского района и части земель Голодной степи из состава Казахской ССР в состав Узбекской ССР» и постановлением Верховного Совета Узбекской ССР от 24 января 1956 г. «О включении в состав Узбекской ССР Бостандыкского района и части земель Голодной степи, передаваемых из Казахской ССР», и на основании п. «д» ст. 14 Конституции СССР утвердить частичное изменение границы между Казахской ССР и Узбекской ССР согласно прилагаемому описанию.
Настоящий Указ внести на утверждение Верховного Совета СССР».
В данном случае именно верховные советы союзных республик принимали решения о передаче территории. Прилагали к решению описание новых границ и направляли эти акты и документы в Верховный Совет СССР для утверждения изменения границ этих республик.
Указпрезидиума Верховного Совета СССР от 19 февраля 1954 года № 4 «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР», напротив, является примером вопиющего нарушения положений конституций СССР, РСФСР, УССР. Его содержание таково:
«Учитывая общность экономики, территориальную близость и тесные хозяйственные и культурные связи между Крымской областью и Украинской ССР, Президиум Верховного Совета Союза Советских Социалистических Республик постановляет:
Утвердить совместное представление Президиума Верховного Совета РСФСР и Президиума Верховного Совета УССР о передаче Крымской области из состава Российской Советской Федеративной Социалистической Республики в состав Украинской Советской Социалистической Республики».
И это весь текст!
Затем 26 апреля 1954 года ВС СССР принят Закон СССР «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР», которым просто утвержден Указ Президиума ВС СССР от 19 февраля 1954 года.
При этом ни Верховный Совет СССР, ни Президиум Верховного Совета СССР не были уполномочены Конституцией СССР на принятие решений по вопросу о передаче территории союзных республик.
Акцентирую внимание на том, что пунктом д) статьи 14 этой Конституции СССР 1936 г., действовавшей на момент передачи Крыма из состава РСФСР в состав УССР, к ведению органов власти СССР отнесено лишь «утверждение изменений границ между союзными республиками». Не о передаче территории.
Вопрос об утверждении изменения границ союзных республик при передаче Крыма не рассматривался и решений об этом не принималось.
Выводы
В случае с передачей Крымской области бесспорно следующее.
► Во-первых, решения Верховного Совета СССР, президиумов ВС СССР, РСФСР, УССР о передаче Крыма юридически ничтожны, поскольку приняты органами, не уполномоченными конституциями на решение этих вопросов.
► Во-вторых, в отличие от актов Казахской ССР и Узбекской ССР, в данном случае отсутствуют решения непосредственно Верховных Советов союзных республик о передаче территории — органами, прямо уполномоченными на это конституциями.
► В-третьих, решения об изменении границ вообще не принимались — ни Верховным Советом СССР, ни Верховными Советами РСФСР и УССР. Хотя это обязательная и юридически важнейшая составляющая часть решения, касающегося территориальных границ и территориальной целостности союзной республики, прямо предписанная Конституцией СССР.
► В-четвертых, выяснением мнения и интересами самих крымчан ни союзные, ни союзно-республиканские власти не озаботились. Следует отметить, что в тот период президиумы ВС были наделены конституциями полномочиями назначать референдумы при решении особо важных вопросов. В данном случае, не имея собственных полномочий на принятие решения, связанного с передачей территории и изменением границ, не сочли необходимым вынесение этого решения на референдум.
► В-пятых. В актах о передаче отсутствуют гарантии языковых, конфессиональных и иных прав крымчан в чужой союзной республике. И это ударило по правам крымчан после обретения Украиной независимости.
Должен в связи с этим повторить, что никакая экономическая и иная целесообразность не может ставиться выше Конституции.
Далее. После принятия актов о передаче Крыма из Конституции РСФСР исключено упоминание о Крымской области в ее составе. Однако и при этом решения об изменении границ вообще не принимались ни Верховными Советами, ни их президиумами! Следовательно, вопрос о передаче Крымской области и изменении границ остался нерешенным и неурегулированным в установленном конституциями порядке уполномоченными на то органами. Де-юре Крым оставался в границах территории РСФСР. А по факту — передан в управление УССР.
До такого уровня политического произвола привело сосредоточение неограниченной и бесконтрольной власти в руках Союзного центра.
Изменение границ в международном праве
Согласно международному праву, международно прuзнанными межгосударственными границами считаются те границы, линия прохождения которых согласована государствами, делимитирована и демаркирована. Они устанавливаются на основании договоров между сопредельными государствами и отмечаются путем делимитации — т.е обозначения на картах, приложенных к акту об установлении или изменении границ (как в случае с Казахской ССР и Узбекской ССР) или межгосударственному договору. Кроме того, границы должны быть демаркированы, т. е. реально проведены и обозначены на местности и описаны в протоколах о демаркации.
Если обратиться непосредственно к правовым актам о границах России и Украины, то из них вытекает следующее. Еще в период СССР был заключен Договор между РСФСР и Украинской ССР от 19 ноября 1990г., срок действия которого истек после ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной от 31 мая 1997 в г.
Он ратифицирован Россией 1.01.1998г., Украиной — 14 января 1998г. Одновременно был подписан Договор между Российской Федерацией и Украиной о российско-украинской государственной границе от 31 мая 1997г., который ратифицирован обоими государствами. В период воссоединения Крыма с Россией в 2014 г. именно договоры 1997г. являлись действующими.
При этом Договором о границах четко указано, о какой части этой границы договорились стороны: «от точки стыка государственных границ Российской Федерации, Украины и Республики Беларусь до точки, расположенной на берегу Таганрогского залива».
Морская граница по Азовскому и Черному морям, Керченскому проливу, а именно отделяющая Крым от России, так и не была установлена.
Далее. Согласно международному праву государственные границы определяют пределы территории государства. Как уже отмечалось, решения об изменении существовавших границ РСФСР и УССР при передаче Крыма вообще не принимались! Ни при передаче Крыма, ни позднее, включая период независимости Украины.
То есть юридически решение об исключении Крыма из территориальных границ РСФСР и включении в границы территории Украины в порядке, установленном конституциями, так и не было принято.
Вновь из этого следует, что Крым из границ территории РСФСР исключен не был, и в границы территории УССР не включен.
Урегулированием конституционных прав крымчан при этом органы власти и вовсе не озаботились.
О хорошем и плохом царе
Решение о передаче Крыма принималось после смерти Сталина. Таким образом, свалить всю вину на этого человека и объяснить его личностными качествами, как это сделал Хрущев и продолжают делать другие политики по настоящее время, невозможно. Необходимо понять, что привело к такому произволу. Иначе будем до бесконечности наступать на те же грабли и вспоминать о хорошем или плохом царе.
Прежде всего, нужно разобраться в проблемах, порожденных однопартийной политической системой и сверхцентрализованной моделью государственной власти, закрепленной Конституцией СССР 1936г., создавших риски подобного произвола, не забывая об исторических условиях, в которых эта политическая система и модель управления формировались.
Свою роль, безусловно, сыграла монополия одной партии на власть, оказавшейся неподконтрольной ни государству, ни обществу, и — при всех ее прежних заслугах — приведшая страну к застою и развалу.
Известно, что первоначальное решение о передаче Крыма в состав Украины принималось руководством ЦК КПСС в связи с 300-летием Переяславской Рады. А затем оно передано для исполнения органам власти.
Но следует отметить, что монополия одной партии на власть была закреплена юридически не при Сталине, а Конституцией СССР 1977г. уже при Л.Брежневе. Такая форма политической системы и государственного правления оказалась чревата не только произволом и злоупотреблениями, но и тормозом в развитии страны.
Необходим объективный анализ проблем и рисков политических систем и форм правления не только зарубежных государств и прежних исторических периодов России, но и новейшей истории Российской Федерации. И здесь не следует сосредоточивать все внимание и критику на личности Ельцина. Гораздо большую пользу принесет анализ условий и расстановки сил в период, когда была принята Конституция России 1993г.. Станет понятно, почему начата конституционная реформа 2020г. И лишь внесением изменений в Конституцию России она не может ограничиваться. Ее нужно реализовать через изменение законодательства, а затем на практике.
Общество должно иметь информацию, держать руку на пульсе и влиять на этот процесс.
Фото из открытых источников —
Симферополь, март 2014 г.
* Оксюморо́н, оксиморо́н (др.-греч. ὀξύμωρον, от ὀξύς «острый» + μωρός «глупый») — образное сочетание противоречащих друг другу понятий; остроумное сопоставление противоречивых понятий, парадокс; стилистическая фигура или стилистическая ошибка — сочетание слов с противоположным значением (то есть сочетание несочетаемого). (Википедия)
